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人大概况

“代表”不力的体制分析

http://rd.hnyx.gov.cn 2010-05-05

 

 
http://www.sina.com.cn  2010年04月3009:23   廉政瞭望
  “代表”不力的体制分析
  ■文/孟盛
  机制缺陷:荣誉感与责任感失衡
  有两则故事堪称人大代表履职传奇:一是全国人大代表王填自掏10多万元南下北上搞研究,一年后将一部《商业大店法》草案交到商务部;二是全国人大代表任玉奇为提交“延长义务教育年限”草案,用尽8万元积蓄走访70多个乡镇。
  人们在敬佩的同时不禁置疑:这样充满敬业精神的履职经历能在各级人大代表中复制吗?这种艰难与付出也从侧面反映出人大代表行权履职的主客观障碍。
  四川省委党校科学社会主义教研部主任张星炜教授向记者谈到,目前人大代表缺乏相应的专门知识和能力与足够的时间和精力作保障,此外,在参与决策中还存在倾向于自己职业利益的问题。
  “基层代表忙于本职工作,有的还要为生计奔波,根本没有精力和条件去履职,更别说不断提高自己的理论政策水平。”西部某贫困县人大党组书记、常委会主任张顺(化名)向记者吐露烦恼,“要么一言不发,要么三天打鱼两天晒网。误工补助一天还不到50元,全区用于代表身上的预算经费也就10万元,保证‘规定动作’都很困难。即使有个别代表意识很强,也碍于经费不足无法全身心投入。”
  没有经济基础作保障,也缺乏激励约束机制,目前的代表工作机制在保障代表持久行权方面缺乏动力,令代表对身份定位模糊。在基层普遍存在的“哑巴代表”、“举手代表”、“会议代表”往往被老生常谈地归结于“代表意识不强”,“除了‘入口’的问题外,与代表工作制度在保障机制、激励机制、约束机制、监督机制等方面的欠缺不无关系,履不履职一个样,履职程度全凭代表个人素质。” 全国人大代表、西昌学院法学教授王明雯向记者直言,“由此让人大代表易产生‘虚无感’,以致人大代表观的错位。”
  “在尚不知政的情况如何行权履职?又如何代表选民的利益诉求?我们常常看到基层媒体惯用像宣传劳模一样报道人大代表对本职工作敬业,然而此敬业非彼敬业,与代表这一‘业’关联何在?”张顺谈到这种人大代表观的错位表现时这样认为。
  因而我们经常看到人大代表的高荣誉感,让人大代表的当选像评先选优选劳模,更注重“政治荣誉”、“政治头衔”、“政治光环”的授予。而与高荣誉形成鲜明对比的是代表的低责任感,对应承担的责任没有清晰明确的认识,履职热情低、能力弱、效果差,却至今没有发生过因代表履职能力太差而被罢免的先例。
  有专家指出,代表的退出机制不合理也是一大原因,“迁出或调离”无法终止代表资格;“辞职”制度设计上形同虚设;“罢免”也因设计缺陷难以对不称职的代表进行有效过滤。
  权力虚化:“学习”《报告》与“从不反对”
  每年“两会”,电视里都不缺少这样的镜头:代表们纷纷强调要深刻学习领会《政府工作报告》的精神,认真做好贯彻落实工作,一片喜庆氛围。我们也常常能从一些代表口中听到“我主要是来学习的”、“这个话题我不好说”等附和式语句。
  不过,“作为参与行使国家权力、管理国家事务的人大代表参加人代会,不是来‘下级学习上级’的,不是来聆听或举手的,也不是来‘接受上级指示然后迅速贯彻落实’的。”张教授认为,一些人大代表颠倒权力行使者和监督者的位置,导致代表权力虚化,
  “行权履职效率的低下和‘高度虚幻一致’之下的民主形式大于内容,‘按表决器的代表’、‘举手代表’无疑架设的是低水平的民主。”张教授就此评论。
  权力虚化的形式主义之风,导致一些地方人代会会风涣散。全国人大代表、镇党委书记杨芳(化名)给记者举了个例子:在基层人代会,开会时手机此起彼伏,代表们私下聊天,开幕大会当天人还比较齐,此后逐日递减。“最担心代表临时开溜,对老板代表更要随时保持联系。”某市人大人代工委主任王迟(化名)感慨。
  王明雯则谈到,各级人大中具有法律专业知识的人大代表也太少,导致许多代表对法律草案的概念、基本原则还没有来得及理解,就要草草投票表决,有效的行为几乎只是单纯地表决,使得报告通过几乎没有任何障碍。“表面上效率很高,实际上效果却不尽如人意。”她认为。
  现行法律对人大代表行权的规定较为笼统,缺乏实施细则与明确程序,让代表履职遭遇障碍,权力成了一纸空文。比如调研、视察是人大代表在闭会期间行使权力的有效载体,尽管代表法明确规定“代表可以持代表证就地进行视察”,“可以提出约见本级或者下级有关国家机关负责人。被约见的有关国家机关负责人或者由他委托的负责人员应当听取代表的建议、批评和意见”,但并没有规定约见的具体方法与程序。
  “一些单位抵触情绪严重,认为代表持证视察是个人行为,是在找麻烦,地方人大常委会也有这样或那样的顾虑,担心党委是否支持,一府两院能不能接受等,并不是很推崇这种方式,目前代表在闭会期间履职活动都比较被动和常规。”王迟告诉记者。
  一些地方人大进行了制度创新,如四川宜宾人大就规定人大代表可单独持证到基层调查了解情况,约见官员要随传随到,此举当时在全国引起热议,被评价为“一个个休眠权力需要人大代表主动激活”。
  此外,地方官场存在根深蒂固的官本位思想也是导致权力虚化的一个重要原因。张顺认为,长期以来人们潜意识中行政机关的权威高于立法机关,“就是信访户,首先想到的都是找党委政府解决问题,鲜有找人大、找代表的。”
  在代表议案、建议办理中也能看出这点,尤其在基层,政府相关部门办理积极与否,往往取决于部门领导或更高领导的态度。某县政府办公室副主任向记者透露,曾有一个县人大代表就增加法律援助经费的议案提了好几年,得到的回复都是财政紧张。而新上任的县委书记在视察司法局时得知此事,当即表态:财政拨款100万元,很快就落实了。
  一位建设局的干部则透露:“领导不重视时,对政府办转来的代表议案、建议,我们就‘公文式’回复,一天回复几十份,因为程序到位,代表‘被满意’了。而重视的情况则完全不同,认真开会讨论、列计划,认真办理,工作非常扎实。代表反映非常好,还给我们送过锦旗。”
  机关年龄老化:监督弱化与运行障碍
  近年来,各地一些机关和单位纷纷聘请人大代表作为特约监督员、廉政监督员等,人大代表受聘风愈演愈烈,受聘的人大代表也以此为荣。然而,此举却引来争议:行使监督权是人大代表的一种职务行为,怎么能被“聘请”当点缀品呢?
  “这一现象从一个侧面反映出人大代表的监督权处于尴尬境地。”一位长期研究中国特色社会主义制度理论体系的廖教授谈到,长期以来,人大代表的监督权“硬”不起来,导致对官员的监督中普遍存在弱势心态,缺乏自信。温家宝总理就曾在参加内蒙古代表团小组审议时对农民代表顾双燕说:“你是人民代表,你有权要求我。”温总理帮助代表们厘清了代表职责——有权监督政府。
  然而,人大代表的监督也存在一些现实障碍。代表都是兼职,没有大把时间和精力去搞监督,最重要的是,缺乏有效的手段与途径,一些老代表常感叹“建议容易监督难”。有专家分析,基层人大代表经常面临本地域多元利益之间的张力,进而产生无法表达本选区选民利益诉求的困境;由于受到部门利益、自身利益的驱使和周围环境制约,履行职责时要么避重就轻,要么就只考虑本单位、本部门或本地区的利益。
  地方人大常委会监督也存在一些体制障碍。在人们印象中,人大就是安置退居二线领导的机关,采访中有部分市民对人大及其常委会认识严重曲解:“感觉人大就像过渡性安置机构,一些年近退休的老领导听听汇报举举手、点点头。”但另一方面也从一个侧面反映出,机关年龄的老化也影响到代表行权履职的底气。
  “人大个别干部存在这样的心态:认为自己‘船到码头车到站,栽花不栽刺,多一事不如少一事’。加之几十年积累下来的地方官场人脉交织,自己的家属子女亲朋等实际利益也掌握在监督对象手中,所以不愿得罪人、怕被人认为‘添乱’,久而久之容易置于一种中庸附和、相安无事的静态。”王迟认为。
  某地级市市人大研究室主任方晓(化名)则举例,一些监督流于形式,比如地方政府部门财政预算调整原则上每年要上报人大批准,但这种审查更多是程序上的,即使在编制预算时提前介入,也是象征性地把程序走到位,“意见提多了会被认为‘发杂音’、影响大局。”他说。
  采访中,许多人大工作者与理论研究学者认为,人大监督不力的深层次原因是现行体制中的关系没有完全理顺。“在基层官场,监督似乎就是‘找茬’,人大‘挑刺’太多,就会触动党委、政府领导的敏感神经,许多事不好提也不好办。”方晓说。
  “首先要理顺坚持党的领导和坚持人民代表大会的国家权力机关地位的关系。在现行地方政治运行机制中,一个机关在当地政治生活中的实际地位,往往取决于这个机关领导人在党内的地位。尽管按惯例地方党委书记兼任人大常委会主任,但地方人大常委会其他领导是排除在党的核心领导班子之外的,而政府行政首长是党内二把手,这种政治运行中的不对等,有碍发挥人大行权。”廖教授谈到自己的观点,“此外,现行体制下,地方人大很多方面也要受制于行政机关的人权、财权和物权,监督很难落到实处。”
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