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政协攸县委员会2015年度调研报告集(十二)

攸县政府门户网站:www.hnyx.gov.cn 更新时间:2016-03-08 [打印] [关闭] 字体大小:

坚持市场化导向  加快整合投融资平台

2003年,攸县城市建设投资经营有限公司(以下简称城建投公司)成立,标志着我县政府投融资工作正式起步;2006年后,县农发公司、旅投公司、腾龙公司、同辉公司、宝悦公司、盛园公司、福园公司等7家融资平台相继成立。2009-20148家融资平台累计到位资金7051亿元(非现有债务余额)。为了解政府投融资工作现状,推动投融资平台改革,根据县委安排,我们开展了专题调研,现将情况报告如下:

一、积极作用不可轻视

六年来,我县政府投融资工作有三个方面值得肯定:

(一)开辟了筹资发展的新路。2008年以前,我县公共领域建设资金以财政投入为主,筹集渠道狭窄,资金捉襟见肘成为制约基础设施建设和社会事业发展的重要瓶颈。2009年以后,县委、县政府大胆解放思想,探索以土地、政府资产等为抵押和质押的资源资产资本资金筹集建设资金的新渠道。

(二)加快了县域经济的发展。融入的资金已投入工业、园区、城建、教育、商贸、旅游等多个领域,助推了县域经济社会发展。一是城区扩容提质。内环路、迎宾大道等十余条城市主干次道建成通车,东城新区、城南片区建设陆续启动,新增城区面积12平方公里,湘东家居城、汽贸城、湘东大市场的改造,火车南站的建设,繁荣了商贸物流业;文化园、江风光带、公立初中等民生项目建成。为创建全国平安畅通县、全国卫生县城、省级文明县城等奠定了基础。二是园区破茧升级。2013年,县工业园盛园公司和网岭循环经济园福园公司成立后已融资投入436亿元,新建园区道路5公里,园区面积扩大4平方公里,兴建标准化厂房10万平方米,引进了明珠选矿、旭日陶瓷等22家规模企业,并成功晋级为省级工业集中区。三是景区成功创牌。2009年以来,县旅投公司融资131亿元,完善配套设施,整合游船、水上乐园等项目,启动了旅游环线建设,4A景区创建顺利夺牌。

(三)夯实了融资改革的基础。一是熟悉了融资政策。各融资平台基本熟悉当前国家融资、地方债务管理等政策,善于寻找县内项目与政策的对接点,变被动对接主动出击。如城建投公司2009—2014年包装申报对接项目36个,落实融资资金3638亿元。二是创新了融资模式。走出了单一依靠银行和单兵作战的困局,实现了政策性银行与商业银行,银行与信托、融资租赁公司并重。既有直接从银行贷款,又有基金及租赁借款,还试行了BTBOT及发行私募债等多种融资模式;建立了融资平台相互合作,捆绑融资的机制。三是培养了业务骨干。城建投、腾龙、宝悦等公司培养了一批肯钻研、懂政策、精业务、善协调、勇创新、敢担当的业务骨干,已成为投融资战场上的主力军,也为后阶段融资平台改革积累了经验。

二、积存隐忧不能忽视

总体看来,我县政府融资工作运行时间较短、发育不够完善、管理不够规范,工作中也暴露了一些弊端。

(一)实力不强。目前,政府融资平台整体实力较弱,明显存在三个不足:一是平台较散。现有8家融资平台,数量偏多,有些功能重叠,如盛园公司与福园公司性质基本雷同。二是规模较小。2014年资产最多的是城建投公司,总量为53亿元,最少的是旅投公司,总量仅为111亿元;2009-2014年城建投公司,融资总额突破了37亿元,同辉公司仅11亿元;2012-2014年城建投公司合计收入1456亿元,旅投公司收入仅975万元。三是等级较低。现有8家公司,已获得专业信用评估机构评级的仅2家,即城建投公司AA-、宝悦公司A+,且资产负债率普遍在40%以上,实物资产结构不优、数量不实。如注入城建投公司的资产有储备土地、行政事业单位资产,但均未交付土地出让金和未经相应资质中介机构评估,造成资产虚胖。有的融资平台抵押物严重不足,且重复抵押、多头抵押,抵押的土地或资产有的已被用于招商或处置。

(二)效益不佳。融资平台投入较多,产出较少,经营效益普遍不佳。一是成本较高。据调查统计,年利率超过12%的企业债券、信托、融资租赁等融资约占政府金融性债务的50%,且偿还期限普遍较短,其中3年以下的占总额35%。二是投放较散。资金投放重点不够突出,存在盲目上马项目、设计随意变更和重复建设等情况。三是收益较少。除宝悦公司有稳定的运营收入外,主要承担道路、防洪堤、水电配套等基础性公益性项目建设的公司,自主经营性收入很少,很难进行正常的收入损益分配。

(三)机制不顺。表现为两难清、两不完善。一是行政行为与市场行为边界难厘清。融资平台是企业,应遵循市场运行规则。但实际工作中,平台时常扮演了行政角色,代行行政职能。如在某次拆迁中,城建投未经法定授权送达强拆通知书,拆迁户认定这是国土、房产部门的法定职责,所以拒不签字。二是财政与平台资金纠缠难划清。收入分配、资金拆借等方面还不规范,部分项目既有财政投入,又有平台资金,造成财政与平台资金你中有我,我中有你,相互间拆借垫付现象突出。三是借、管、用、还市场化管理机制不够完善。融资平台对资金如何借入、如何管好、还款资金怎么来、风险如何防范等缺乏完整的管理制度,如融资和工程风险准备金制度也未真正得到落实。四是内部管理制度不够完善。尚未完全实行项目核算、成本控制等制度,项目预算执行和监督不严格,内审内控机制不健全;融资平台的人员临时工多,年龄偏大的多,工程管理、金融、预决算等专业人才缺乏,工作优劣与薪酬未完全挂钩,存在吃大锅饭现象。

三、深化改革不要短视

《国务院关于加强地方政府性债务管理意见》(国[201443号)、《国务院关于深化预算管理制度改革的决定》(国[201445号)等文件,对整合融资平台的总体要求是:坚决制止地方政府违法违规举债,今后地方举债一律由省级人民政府统一发行地方债券,实行规模控制。为此,我们认为融资平台改革的关键是要坚持以市场化为导向,整合现有资源,完善管理机制,加快转型升级。

(一)整合现有平台。

1、发展方向。平台应坚定走规模化、市场化、集团化发展道路。建议将现有的8家平台,组建为1-2个国有独资企业集团,按市场规则运作,致力做强做大,提高信用等级。

2、市场定位。新组建的国有独资的融资平台应是政府主导下产权明晰、治理规范,集融资、投资、经营以及投资咨询、监理服务于一体的独立法人主体,融资平台以市场运作方式向政府提供公共建设或公共产品服务。

3、整合方式。建议从三个方面来整合现有8家融资公司:一是旅游投与市城发集团实现对接,应积极将旅投争取并入市城发集团,成为市城发集团下的市县联合控股子公司;二是以城建投为基础,将同辉公司、腾龙公司、农发公司等进行合并,组建城市建设发展集团,主要从事城市公共设施建设和公共服务产品营运;三是将宝悦公司、盛园公司、福园公司合并,成立攸县产业发展集团,主要从事园区基础设施建设、商贸物流设施建设及经营。每个集团公司可根据需要,采取紧密型或松散型的方式,分设若干个子公司。

(二)优化资源配置。

1、充实资产。现有平台资产和收入整合到位后,可将县国资局管理的国有及国有控股企业的资产分类整合到新组建的集团公司,以扩大新平台的资产规模。如县自来水公司、华昌公交公司、电广网络公司等城区资产以及市政广告经营权等归入城市建设发展集团;民爆公司、苏州坝电站、黄丰桥林场、国家储备粮库等的资产归入产业发展集团。资产归并划转必须按法定的要求办理,不得有名无实。今后,平台也可参与收费停车场、加油站等政府公共资源的竞拍,取得经营权。

2、剥离老债。对老债的剥离应坚持三个原则:一是分类甄别。根据项目完工程度和项目性质,首先看项目是否完工,对在建续建项目暂不予剥离;其次看项目性质,属公益性的,应由政府承担支出责任,予以剥离,原非公益性的项目,应明晰产权,由平台公司接管经营。同时清理平台与财政往来借款,厘清资金界限,实现财政与平台真正意义上的分灶吃饭。二是资债匹配。即债务随资产走,剥离项目的债务应等值划转相应的资产。三是集中管理。组建政府性债务管理机构,负责债务归集、处置和化解以及地方债务置换债券发行工作。剥离债务的平台应与债务管理机构签订剥离协议,暂由债务管理机构集中管理,落实有序偿还计划。

3、化解老债。根据还款需求,每年编制债务化解专项预算,可从四个渠道确定收入来源。一是债务置换。按照长期置换短期、低息置换高息的原则,努力争取发行地方政府存量债务置换专项建设债券,并对接银行推出的利低期长的优质金融产品,以延长还款期限,降低利息成本。二是财政安排。每年从预算中挤出适量资金用来化解老债务。三是平台营运收入统筹。按10-15%的比例从新组建公司的营运收入中提取统筹收入,用于偿还债务。四是资产处置收入。公开处置接管的资产,获得偿债收入。

(三)完善营管机制。

1、正确理顺政府与平台的关系,平台作为自主经营、自负盈亏、自我发展的市场经营主体,应实行法人负责制,建立现代企业法人管理制度,凡属市场范围内的行为应由平台自主决策,政府不应过细过多的干预,更不得包揽包办。政府及相关部门应为平台发展创造良好的外围环境:一是做好行政服务。今后凡是政府及其部门的行政职能,平台不得再行使。二是加强宏观调控。政府主要负责对平台中长远发展规划、主要负责人任免、年度实施项目计划和项目预算等事项的审批,对项目管理及实施的监督,年度经营业绩的考核评价等,不再干预具体事务。三是维护财权独立。平台资金除按政策规定缴纳相关税费和统筹收入外,政府及部门不得平调其资产,即使拆借,应签订拆借协议,负担拆借利息,应坚决维护平台财权的独立。四是给予适当扶持。政府在供地、发债、争项等方面应大力支持平台的发展,在整合过渡或升级攻坚等特殊时期,应在税费方面应予适当的优惠。

2、坚持市场法则,稳定收入来源。凡融资平台提供的产品和服务,应当实现等价交换。一是建立公益性项目政府回购制度。融资平台承建的道路、水利、公园、学校等公益性项目,应通过项目评估,由政府采取货币或资产置换(土地、固定资产)等方式收购,不得无偿划转、调拨,更不得随意挤占。二是参与市场营运。对平台承建的可推向市场经营的项目,如户外广告特许经营权、房屋、商铺等,按照谁投资、谁受益的原则,确认产权,由承建平台负责营运或处置,从市场上取得正常的营运收入。

3、完善项目计划和预算制度,实现投资增值。新的公司要制定好自身工作计划,确定好项目实施计划,要编制好年度财务收支预算,包括融资预算、营运收入预算、项目建设预算、债务偿还预算以及公司运转经费预算等,做到量入为出,坚决杜绝随意表态安排无计划、无预算项目。

4、建立运行风险防控机制,实现可持续发展。一是要牢树持续稳健发展意识,新组建的公司应编制及落实好中长期发展规划,尤其是资产和收入计划,控制资产负债率,提升平台授信等级。二是建立项目成本控制制度。应实行项目经理负责制,制定严格的项目成本与质量控制定额,严格项目成本核算,有效控制工程造价成本。三是严格控制融资成本。坚持银行直接融资与发行债券相并行,既积极对接银行推出的利低期长的优质金融产品,又积极向上争取发行地方债券、专项建设债券,尝试PPP合作模式以及以股权融资,提高直接融资比重,从严控制期限短、利率高的信托、融资租赁等间接融资,努力降低融资成本。四是建立风险评估预警机制。着力完善风险评估指标体系,加强风险跟踪管理,切实把风险稳定在可控范围内,切不可将风险转嫁给政府。

5、建立规范的内部管理制度,确保平台运行高效。坚持法人治理的结构。合理设置内设机构,健全议事决策、内部审监制度,逐步实行决策、执行、监督相分离机制。严格财务核算、项目预结算评审、严控公务支出等。人员应实行合同制、考录制、考核问责制等,现有人员应合理分流,竞争上岗,新进人员一律考录。薪酬可推行年薪制、岗位补贴制、按劳计酬制等。

         经济界  执笔:文春归